![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
al391В лондонском клубе «Открытая Россия» с лекцией «Судебная власть в России. Перспективы развития» выступила Тамара Морщакова — правовед, юрист, профессор Высшей школы экономики, судья Конституционного суда в отставке, бывший заместитель председателя Конституционного суда и соавтор российской Конституции. Она доходчиво объяснила, как выстроилась современная судебная система и очему она пока подчинена не интересам общества, а коррупции.
Понятие судебной власти впервые появилось в России только с принятием Конституции 1993 года. До этого суды были, но советские суды никогда не реализовывали никакой власти. Они были лишь одним из органов государственной власти, поскольку в стране не признавалась традиционная для всего нынешнего цивилизованного мира система разделения государственной власти на три ветви.
Эта конституция предполагала самостоятельность законодательной исполнительной власти, независимость судебных властей, невозможность вмешательства для всех других властей в ее деятельность. Но эта конституционная норма с трудом приживалась в российском контексте, хотя суды с энтузиазмом восприняли такой возможный процесс будущего развития.
И энтузиазм судей был понятен, потому что они исходили из того, что использовать право как инструмент, использовать суд как механизм — это уже прошлое, а будущее стоит за цивилизованными представлениями о справедливом правосудии. И, конечно, истоки или стандарты формирования такого справедливого правосудия Россия искала в международной практике — в практике международных судов и в практике других стран.
Россия, надо честно сказать, признала мировые стандарты справедливого правосудия.
Правда, формально это было сделано еще во времена СССР, потому что, например, пакт о гражданских и юридических правах — это абсолютно универсальный международный пакт. Он был ратифицирован еще СССР в 1973 году, но, конечно, о реальном применении стандартов, которые были закреплены в этом пакте, речь тогда еще не шла. Далее, в 1996 году уже Россия подала заявку на вступление в Совет Европы и выразила свое согласие на признание всех стандартов справедливого правосудия, которые действовали на этот момент в странах, входящих в состав Совета Европы. И в 1998 году Россию приняли в Совет Европы. Но, как говорит один из наших известных юристов, судья Европейского суда по правам человека, ныне в отставке, Анатолий Иванович Ковлер, Россия, присоединяясь к европейской конвенции, пришла туда не бедной Золушкой.
И здесь возникает очень важный момент: к тому году, когда была ратифицирована Европейская конвенция по правам человека, Россия была принята в Совет Европы на основании заявки, и ею были взяты на себя обязательства, страна уже совершила определенные преобразования в сфере судебной власти.
Здесь, пожалуй, надо поставить первую точку в оптимистической части моего рассказа. Почему? Концепция судебной власти, о которой я сказала как о дорожной карте для развития российского правосудия, до сих пор не реализована наиболее полно и наиболее последовательно ни в каком другом акте, кроме российской Конституции.
Что это значит? Мы постепенно прослеживаем развитие, которое проходила российская судебная система. В 1992 году был принят закон о статусе судей. Почему Анатолий Иванович Ковлер мог сказать, что Россия пришла в Совет Европы не бедной Золушкой? Она уже начала реализацию стандартов справедливого правосудия. Статус судей как независимых вершителей правосудия был провозглашен в законе о статусе судей 1992 года. Там были прописаны такие элементы как несменяемость и определенные гарантии неприкосновенности судей в качестве необходимых правовых средств для обеспечения независимого правосудия.
Это был 1992 год — закон о статусе судей, далее вступление в Совет Европы. Но параллельно шло развитие других законов. До 1996 года в России не было закона о судебной системе, и действовал старый — старый эсэсэсэровский акт, так называемый закон о судоустройстве РСФСР 1958 года.
Можно представить себе, какие грандиозные преобразования нужно было совершить в судебной системе. И именно в 1996 году был принят Федеральный конституционный закон о судебной системе Российской Федерации. Этот закон носил такой, я бы сказала, рамочный характер. Оно особенно подробно не вторгался в конкретику судебных структур, оставляя это будущим законам и будущему законодателю. Но он определил принципы организации российской судебной системы.
Каковы были эти принципы? Здесь уже можно начать некоторое сравнение с теми принципами развития судебной власти, которые были заложены в нашей дорожной карте, концепции судебной реформы 1991-92 годов. Но прежде всего закон 1996 года настаивал на единстве судебной системы, и таким образом судебная система не была построена с учетом федеративного устройства государства.
И здесь возникает очень важный момент: к тому году, когда была ратифицирована Европейская конвенция по правам человека, Россия была принята в Совет Европы на основании заявки, и ею были взяты на себя обязательства, страна уже совершила определенные преобразования в сфере судебной власти.
Здесь, пожалуй, надо поставить первую точку в оптимистической части моего рассказа. Почему? Концепция судебной власти, о которой я сказала как о дорожной карте для развития российского правосудия, до сих пор не реализована наиболее полно и наиболее последовательно ни в каком другом акте, кроме российской Конституции.
Что это значит? Мы постепенно прослеживаем развитие, которое проходила российская судебная система. В 1992 году был принят закон о статусе судей. Почему Анатолий Иванович Ковлер мог сказать, что Россия пришла в Совет Европы не бедной Золушкой? Она уже начала реализацию стандартов справедливого правосудия. Статус судей как независимых вершителей правосудия был провозглашен в законе о статусе судей 1992 года. Там были прописаны такие элементы как несменяемость и определенные гарантии неприкосновенности судей в качестве необходимых правовых средств для обеспечения независимого правосудия.
Это был 1992 год — закон о статусе судей, далее вступление в Совет Европы. Но параллельно шло развитие других законов. До 1996 года в России не было закона о судебной системе, и действовал старый — старый эсэсэсэровский акт, так называемый закон о судоустройстве РСФСР 1958 года.
Можно представить себе, какие грандиозные преобразования нужно было совершить в судебной системе. И именно в 1996 году был принят Федеральный конституционный закон о судебной системе Российской Федерации. Этот закон носил такой, я бы сказала, рамочный характер. Оно особенно подробно не вторгался в конкретику судебных структур, оставляя это будущим законам и будущему законодателю. Но он определил принципы организации российской судебной системы.
Каковы были эти принципы? Здесь уже можно начать некоторое сравнение с теми принципами развития судебной власти, которые были заложены в нашей дорожной карте, концепции судебной реформы 1991-92 годов. Но прежде всего закон 1996 года настаивал на единстве судебной системы, и таким образом судебная система не была построена с учетом федеративного устройства государства.
А судебная система, работавшая на территории различных регионов, была, если рассматривать судебную систему начиная с вершинки, продолжением этой выстроенной судебной вертикали. То есть в регионах действовали только федеральные суды.
Было сделано одно исключение, согласно этому же закону о федеральной судебной системе. В Российской Федерации создавалось новое звено судебной системы — самое первое, нижнее звено.
Если кто-то знаком с другой практикой организации судов в нынешнем мире, то это покажется вам знакомым. В России были созданы так называемые мировые судьи. Мировые судьи провозглашались, во-первых, нижним звеном в системе всех судов.
Что это означало? Дела, рассматриваемые в мировых судах, далее могли подниматься по судебной иерархии до самого верха, аж до Верховного суда Российской Федерации. Но сами мировые судьи, с одной стороны, имели некоторые федеральные гарантии, потому что их служебная деятельность по осуществлению правосудия осуществлялась за счет федерального финансирования, деньги на зарплату судьям платил федеральный бюджет. А вот остальная часть организации работы мировых судов падала финансовым бременем на субъекты федерации. И в этом плане в какой-то степени подтверждался их статус как судов не федеральных, а как судов субъектов федерации. Так это и продолжает существовать сейчас в России.
Сразу скажу, что у нас есть еще только один такого рода суд, который является судом региональным, то есть существует в субъектах федерации. И сразу скажу, что из 80 с лишним субъектов Российской Федерации этот региональный суд создан только в 22 субъектах — по закону, а в реальной жизни их даже чуть меньше. И речь идет о конституционном правосудии, то есть о конституционных или уставных судах субъекта.
Большинство субъектов федерации, как вы видите, не захотело иметь на своей территории судебный орган, который занимался бы контролем за содержанием актов законодательной и исполнительной власти и за их соответствием региональному закону. Потому что субъекты федерации обладают правом принимать законы субъектов, но никто не хочет иметь процедуру проверки их на соответствие своим конституциям или уставам (потому что конституции и уставы есть во всех субъектах Российской Федерации) или на соответствие федеральной, российской Конституции. Надо сказать, что лица, имеющие право обжаловать конституционность актов субъектов, достаточно скоро привыкли обращаться с претензиями к своим региональным законодательным актам на федеральный уровень — в Конституционный суд Российской Федерации. Это, на самом деле, было несложно, потому что региональные конституции не отличались особым разнообразием и повторяли в некотором уменьшенном масштабе по образу и подобию федеральную Конституцию, — и это было важно для проверки конституционности, в том числе и местных актов. Вот так сложилась судебная система Российской Федерации.
Я не буду специально останавливаться на такой части нашей судебной системы, как военные суды, которые на основе Конституции 1993 года и закона о судебной системе 1996 года впервые обрели статус именно судов, в отличие от прежних военных трибуналов, что всегда очень пугало. Потому что понятно, что военные трибуналы могут напоминать о чем-то связанном с военным временем. И это часто вызывало возражения, в том числе и со стороны общества, со стороны граждан.
Было сделано одно исключение, согласно этому же закону о федеральной судебной системе. В Российской Федерации создавалось новое звено судебной системы — самое первое, нижнее звено.
Если кто-то знаком с другой практикой организации судов в нынешнем мире, то это покажется вам знакомым. В России были созданы так называемые мировые судьи. Мировые судьи провозглашались, во-первых, нижним звеном в системе всех судов.
Что это означало? Дела, рассматриваемые в мировых судах, далее могли подниматься по судебной иерархии до самого верха, аж до Верховного суда Российской Федерации. Но сами мировые судьи, с одной стороны, имели некоторые федеральные гарантии, потому что их служебная деятельность по осуществлению правосудия осуществлялась за счет федерального финансирования, деньги на зарплату судьям платил федеральный бюджет. А вот остальная часть организации работы мировых судов падала финансовым бременем на субъекты федерации. И в этом плане в какой-то степени подтверждался их статус как судов не федеральных, а как судов субъектов федерации. Так это и продолжает существовать сейчас в России.
Сразу скажу, что у нас есть еще только один такого рода суд, который является судом региональным, то есть существует в субъектах федерации. И сразу скажу, что из 80 с лишним субъектов Российской Федерации этот региональный суд создан только в 22 субъектах — по закону, а в реальной жизни их даже чуть меньше. И речь идет о конституционном правосудии, то есть о конституционных или уставных судах субъекта.
Большинство субъектов федерации, как вы видите, не захотело иметь на своей территории судебный орган, который занимался бы контролем за содержанием актов законодательной и исполнительной власти и за их соответствием региональному закону. Потому что субъекты федерации обладают правом принимать законы субъектов, но никто не хочет иметь процедуру проверки их на соответствие своим конституциям или уставам (потому что конституции и уставы есть во всех субъектах Российской Федерации) или на соответствие федеральной, российской Конституции. Надо сказать, что лица, имеющие право обжаловать конституционность актов субъектов, достаточно скоро привыкли обращаться с претензиями к своим региональным законодательным актам на федеральный уровень — в Конституционный суд Российской Федерации. Это, на самом деле, было несложно, потому что региональные конституции не отличались особым разнообразием и повторяли в некотором уменьшенном масштабе по образу и подобию федеральную Конституцию, — и это было важно для проверки конституционности, в том числе и местных актов. Вот так сложилась судебная система Российской Федерации.
Я не буду специально останавливаться на такой части нашей судебной системы, как военные суды, которые на основе Конституции 1993 года и закона о судебной системе 1996 года впервые обрели статус именно судов, в отличие от прежних военных трибуналов, что всегда очень пугало. Потому что понятно, что военные трибуналы могут напоминать о чем-то связанном с военным временем. И это часто вызывало возражения, в том числе и со стороны общества, со стороны граждан.
И хотя степень их зависимости от других государственных структур была немножко больше, потому что они должны были учитывать в каких-то вещах позиции Министерства обороны, — они сидели, простите, на балансе Министерства обороны, которое оплачивало их деятельность. Но все равно это были высоко квалифицированные юристы, и уничтожить эти суды было совершенно нецелесообразно, хотя это многие предлагали. Было лучше сохранить их именно как суды по делам военнослужащих, работающие, естественно, в нормальное, а не в военное время. И так они сохранились до сих пор.
Кроме того, военные суды отличаются от других российских судов одним очень интересным признаком, который является в какой-то степени образцом для развития российской судебной системы и ее устройства: они имеют другую область компетенции, которая не соответствует рамкам территориальных пределов, территориальных границ субъектов федерации. В этом смысле они совсем не связаны с государственными органами уровня субъектов федерации и не попадают в зависимость от них, потому что военные суды территориально разграничивают сферу своей деятельности по военным округам.
Это было важно сказать, потому что это было одним из трендов развития судебной системы в Российской Федерации. По этому образцу были созданы, начиная с 1995 года, арбитражные суды в системе судов Российской Федерации. Они так же, с точки зрения своей компетенции, привязаны не только и не столько к границам каждого из субъектов федерации. Потому что если первое звено арбитражной судебной системы компетентно рассматривает правовые споры в сфере бизнеса в пределах территории действительного субъекта, то уже второе звено, допустим, апелляционная инстанция, и далее — третье звено, кассационная инстанция, созданы по тому же окружному принципу, что и военные суды. Дальше вышестоящие суды создаются не на уровне области, края, республики, а по округам, объединяющим много субъектов федерации. Поскольку арбитражных округов в стране десять, из них в каждом из округов работают два апелляционных суда и один кассационный суд.
Кроме того, военные суды отличаются от других российских судов одним очень интересным признаком, который является в какой-то степени образцом для развития российской судебной системы и ее устройства: они имеют другую область компетенции, которая не соответствует рамкам территориальных пределов, территориальных границ субъектов федерации. В этом смысле они совсем не связаны с государственными органами уровня субъектов федерации и не попадают в зависимость от них, потому что военные суды территориально разграничивают сферу своей деятельности по военным округам.
Это было важно сказать, потому что это было одним из трендов развития судебной системы в Российской Федерации. По этому образцу были созданы, начиная с 1995 года, арбитражные суды в системе судов Российской Федерации. Они так же, с точки зрения своей компетенции, привязаны не только и не столько к границам каждого из субъектов федерации. Потому что если первое звено арбитражной судебной системы компетентно рассматривает правовые споры в сфере бизнеса в пределах территории действительного субъекта, то уже второе звено, допустим, апелляционная инстанция, и далее — третье звено, кассационная инстанция, созданы по тому же окружному принципу, что и военные суды. Дальше вышестоящие суды создаются не на уровне области, края, республики, а по округам, объединяющим много субъектов федерации. Поскольку арбитражных округов в стране десять, из них в каждом из округов работают два апелляционных суда и один кассационный суд.
Потому что, допустим, в отличие от всех других судов, рассматривающих гражданские уголовные дела, — которые у нас называются «общие суды» или «суды общей юрисдикции», — мировые судьи работают в участках территорий, которые не совпадают с административным или государственно-территориальным делением, и в этом смысле они тоже не находятся в такой непосредственной «дружбе», связи с организацией законодательной и исполнительной власти на территориях, на нижних уровнях. Эта судебная система оказалась гораздо проще, чем планировалось по концепции судебной реформы.
Одно утешение могу назвать вам сразу. Такое устройство судебной системы, не похожее на судебные системы других федеративных государств, таких как США или ФРГ, не означало, что судебной власти в субъектах вроде бы нет. Она есть, — олько реализовалась она через федеральные суды.
Преимущество такой организации на этапе формирования судебной системы состояло, в отличие от других возможностей иметь в субъектах федерации самостоятельные судебные системы, в том, что защита в судебном порядке, или судебная защита прав и свобод человека осуществлялась сверху донизу в стране по единому стандарту, и это важно. Никто не ввел никаких особенностей, хотя такие предложения делаются и сейчас, и они всегда делались. Лично я всегда против этих особенностей возражала. Я считала, что в защите прав и свобод должен выдерживаться единый стандарт. Не может быть так, что в одном месте защищается какая-то одна национальная традиция, которая, допустим, не согласована с общими стандартами прав человека, а в другом месте — какая-то другая. Конечно, процессуальные механизмы могли бы отличаться, хотя в любом случае они должны соответствовать стандарту справедливого правосудия. Поэтому, когда ставилась цель сделать так, чтобы судебная защита была осуществлена везде, на всей территории России, по единому стандарту, эта система могла сработать.
Кроме того, зачастую недоставало денег на создание самостоятельных судебных систем внутри одного субъекта. И ясно, что федеральный бюджет не мог обеспечить эту судебную систему за счет федерального бюджета, потому что тогда они и не были бы судами субъекта. А представьте себе, если каждая из республик, областей или краев за счет своего бюджета финансировала бы суды? Если вспоминать давнишнее произведение известного нашего революционного классика и организатора советской власти товарища Ленина, это привело бы только бы к тому, что у нас бы был суд рязанский, казанский, еще какой-нибудь. И это не очень согласовывалось с признанием прав и свобод как общей национальной ценности, с признанием этой национальной ценности, имеющей международно-правовое звучание.
Российская Конституция сразу объявила, что российские граждане никогда больше не будут дискриминированы в своих правах и свободах, и это будет обеспечиваться в соответствии с международно-правовыми нормами, правовыми принципами и в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Российская Конституция обязалась следовать этим международным стандартам.
Это что касается устройства судебной системы. Дальше — такой несколько провокационный вопрос. Сделаны первые шаги; а что обнаружило дальнейшее развитие? Вот представьте себе, в России проведена полномасштабная, закрепленная в Конституции Российской Федерации, запланированная согласно конституционным нормам судебная реформа. Она признает все необходимые характеристики независимого статуса и самостоятельность судебной власти, и несменяемость судей, и неприкосновенность судей, и все гарантии независимости, которые предоставлялись судьям со стороны государства, финансовые гарантии, которые обеспечивались за счет органов судейского сообщества. Все это было создано на основе законов, принятых во исполнение российской Конституции.
Раньше, в советский период, не было органов судейского сообщества, а тут появились органы судейского сообщества, непосредственно избираемые самими судьями, которые должны были решать проблемы судейской корпорации и защищать судей от любого вторжения со стороны других властей. Конечно, на них лежали еще и обязанности обеспечивать должное качественное состояние кадрового состава корпуса судей. Поэтому они получили также полномочия по приему экзаменов — для того, чтобы человек мог быть назначен на должность судьи по рекомендации к назначению на должность судьи, и, наоборот, в обратном направлении по очищению судейского корпуса от лиц, которые не отвечают предъявляемым к судьям требованиям.
Для того, чтобы вы поняли, как высоко был сразу поднят стандарт статуса судей, скажу, что по Конституции 1993 года, по закону 1992 года о статусе судей и по закону о судебной системе 1996 года судьи обладали очень серьезными иммунитетами. Какого рода? Судью нельзя было привлечь ни к дисциплинарной ответственности, ни к административной ответственности. Если судье при наличии каких-то данных предъявлялось уголовное обвинение, обвинение в совершении преступления, он подлежал особой защите благодаря процедурам привлечения к ответственности. Разрешение на привлечение судьи к ответственности, на возбуждение в отношении него уголовного дела должно было быть дано органами судейского сообщества.
Органы судейского сообщества на первом этапе были очень активны. Не знаю, бывает ли так в иностранной практике или нет, но в российской практике всегда бывают некоторые перегибы. Органы судейского сообщества стали настаивать на том, что они могут разрешить, а могут не разрешить преследование. На каком основании? На том основании, что судью хотят преследовать, чтобы его немножко приструнить, чтобы он принимал выгодные кому-то решения? Или он действительно совершил противоправное, уголовно наказуемое деяние? И они говорили: своего не отдадим, даже если он совершил уголовно наказуемое деяние.
Одно утешение могу назвать вам сразу. Такое устройство судебной системы, не похожее на судебные системы других федеративных государств, таких как США или ФРГ, не означало, что судебной власти в субъектах вроде бы нет. Она есть, — олько реализовалась она через федеральные суды.
Преимущество такой организации на этапе формирования судебной системы состояло, в отличие от других возможностей иметь в субъектах федерации самостоятельные судебные системы, в том, что защита в судебном порядке, или судебная защита прав и свобод человека осуществлялась сверху донизу в стране по единому стандарту, и это важно. Никто не ввел никаких особенностей, хотя такие предложения делаются и сейчас, и они всегда делались. Лично я всегда против этих особенностей возражала. Я считала, что в защите прав и свобод должен выдерживаться единый стандарт. Не может быть так, что в одном месте защищается какая-то одна национальная традиция, которая, допустим, не согласована с общими стандартами прав человека, а в другом месте — какая-то другая. Конечно, процессуальные механизмы могли бы отличаться, хотя в любом случае они должны соответствовать стандарту справедливого правосудия. Поэтому, когда ставилась цель сделать так, чтобы судебная защита была осуществлена везде, на всей территории России, по единому стандарту, эта система могла сработать.
Кроме того, зачастую недоставало денег на создание самостоятельных судебных систем внутри одного субъекта. И ясно, что федеральный бюджет не мог обеспечить эту судебную систему за счет федерального бюджета, потому что тогда они и не были бы судами субъекта. А представьте себе, если каждая из республик, областей или краев за счет своего бюджета финансировала бы суды? Если вспоминать давнишнее произведение известного нашего революционного классика и организатора советской власти товарища Ленина, это привело бы только бы к тому, что у нас бы был суд рязанский, казанский, еще какой-нибудь. И это не очень согласовывалось с признанием прав и свобод как общей национальной ценности, с признанием этой национальной ценности, имеющей международно-правовое звучание.
Российская Конституция сразу объявила, что российские граждане никогда больше не будут дискриминированы в своих правах и свободах, и это будет обеспечиваться в соответствии с международно-правовыми нормами, правовыми принципами и в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Российская Конституция обязалась следовать этим международным стандартам.
Это что касается устройства судебной системы. Дальше — такой несколько провокационный вопрос. Сделаны первые шаги; а что обнаружило дальнейшее развитие? Вот представьте себе, в России проведена полномасштабная, закрепленная в Конституции Российской Федерации, запланированная согласно конституционным нормам судебная реформа. Она признает все необходимые характеристики независимого статуса и самостоятельность судебной власти, и несменяемость судей, и неприкосновенность судей, и все гарантии независимости, которые предоставлялись судьям со стороны государства, финансовые гарантии, которые обеспечивались за счет органов судейского сообщества. Все это было создано на основе законов, принятых во исполнение российской Конституции.
Раньше, в советский период, не было органов судейского сообщества, а тут появились органы судейского сообщества, непосредственно избираемые самими судьями, которые должны были решать проблемы судейской корпорации и защищать судей от любого вторжения со стороны других властей. Конечно, на них лежали еще и обязанности обеспечивать должное качественное состояние кадрового состава корпуса судей. Поэтому они получили также полномочия по приему экзаменов — для того, чтобы человек мог быть назначен на должность судьи по рекомендации к назначению на должность судьи, и, наоборот, в обратном направлении по очищению судейского корпуса от лиц, которые не отвечают предъявляемым к судьям требованиям.
Для того, чтобы вы поняли, как высоко был сразу поднят стандарт статуса судей, скажу, что по Конституции 1993 года, по закону 1992 года о статусе судей и по закону о судебной системе 1996 года судьи обладали очень серьезными иммунитетами. Какого рода? Судью нельзя было привлечь ни к дисциплинарной ответственности, ни к административной ответственности. Если судье при наличии каких-то данных предъявлялось уголовное обвинение, обвинение в совершении преступления, он подлежал особой защите благодаря процедурам привлечения к ответственности. Разрешение на привлечение судьи к ответственности, на возбуждение в отношении него уголовного дела должно было быть дано органами судейского сообщества.
Органы судейского сообщества на первом этапе были очень активны. Не знаю, бывает ли так в иностранной практике или нет, но в российской практике всегда бывают некоторые перегибы. Органы судейского сообщества стали настаивать на том, что они могут разрешить, а могут не разрешить преследование. На каком основании? На том основании, что судью хотят преследовать, чтобы его немножко приструнить, чтобы он принимал выгодные кому-то решения? Или он действительно совершил противоправное, уголовно наказуемое деяние? И они говорили: своего не отдадим, даже если он совершил уголовно наказуемое деяние.
Был очень сильно урезан статус судьи, со стороны государства было совершено много акций, которые показали судьям, что они вполне подвластны другим институтам государственной власти, причем имелся в виду не только законодатель. Конечно, и законодатель подвластен. Но законодатель мог принимать новые нормы, которые ущемляли статус судей, хотя в законе о судебной системе 1996 года содержался явно выраженный в тексте запрет — в Российской Федерации не должны, не могут применяться законы, ущемляющие и ограничивающие независимость и самостоятельность судебной власти.
Начался поворот. Этот поворот в нашей литературе иногда характеризуют, в том числе и социологи, которые изучают процессы российской судебной реформы, как наиболее полномасштабную «реформу наоборот», которая, по мнению таких авторов, началась с 2000-2001 года.
Почему ее так характеризуют? Потому что это была реформа, которая имела поддержку политической власти. На первом этапе российские судьи поверили в самостийность судейского сообщества, в то, что они являются сами решающими субъектами, определяющими и карьеру, и назначение на должность, и удаление с должности.
Удаление с должности все-таки существовало — лишение статуса судей всегда было. Но мотивы лишения этого статуса были сформулированы в законе, и решение о лишении статуса принимал орган судейского сообщества. В 2000 году начал разрабатываться новый этап реформаторского пакета относительно судебной власти. Я называю это «реформой Козака» — был у нас тогда такой человек, он и сейчас в политике существует на уровне вице-премьерском, а тогда на него были возложены задачи оформить этот следующий этап реформы. И этот этап реформы характеризовался тем, что была введена административная ответственность в отношении судей и дисциплинарная судебная ответственность. То есть было введено не только лишение статуса судьи в случае, когда судья своим поведением отступал от правил судейской этики. Была возобновлена дисциплинарная ответственность для судьи, такая же, как в отношении чиновника и как это было в советское время.
Изменения претерпел и статус несменяемого судьи. Конституция провозглашала несменяемость судьи. Теоретики говорили, что в российской правовой действительности статус судьи определяется тремя «не». Какими? Независимость, несменяемость, неприкосновенность.
Начался поворот. Этот поворот в нашей литературе иногда характеризуют, в том числе и социологи, которые изучают процессы российской судебной реформы, как наиболее полномасштабную «реформу наоборот», которая, по мнению таких авторов, началась с 2000-2001 года.
Почему ее так характеризуют? Потому что это была реформа, которая имела поддержку политической власти. На первом этапе российские судьи поверили в самостийность судейского сообщества, в то, что они являются сами решающими субъектами, определяющими и карьеру, и назначение на должность, и удаление с должности.
Удаление с должности все-таки существовало — лишение статуса судей всегда было. Но мотивы лишения этого статуса были сформулированы в законе, и решение о лишении статуса принимал орган судейского сообщества. В 2000 году начал разрабатываться новый этап реформаторского пакета относительно судебной власти. Я называю это «реформой Козака» — был у нас тогда такой человек, он и сейчас в политике существует на уровне вице-премьерском, а тогда на него были возложены задачи оформить этот следующий этап реформы. И этот этап реформы характеризовался тем, что была введена административная ответственность в отношении судей и дисциплинарная судебная ответственность. То есть было введено не только лишение статуса судьи в случае, когда судья своим поведением отступал от правил судейской этики. Была возобновлена дисциплинарная ответственность для судьи, такая же, как в отношении чиновника и как это было в советское время.
Изменения претерпел и статус несменяемого судьи. Конституция провозглашала несменяемость судьи. Теоретики говорили, что в российской правовой действительности статус судьи определяется тремя «не». Какими? Независимость, несменяемость, неприкосновенность.
Уже в 1995 году был принят первый законодательный проект, впоследствии ставший действующим законом о том, что судья назначался законом не пожизненно.
В российской правовой системе была принята модель пожизненного назначения, которая заключалась в том, что судья назначался на должность до естественного ухода из жизни или до ухода в отставку по собственному желанию, — если только он по упречным основаниям не лишался статуса.
И этот порядок был изменен дважды. Чем? Первый раз он был изменен, когда были введены правила о том, что судья назначается на должность только на три года, а через три года он должен получить следующее назначение на пожизненный срок — или он будет лишен своего статуса. Причем это лишение не требовало никаких аргументов, а обычно мотивировалось в документах судьи очень простым способом: полномочия судьи прекращены в связи с истечением срока, на который он был назначен. Если он назначался на три года, ясно, что судьи, впервые получившие такую судейскую должность, через три года могли лишиться дальнейшей перспективы в судейской карьере. И ясно, что это сформировало действующий судейский корпус. Потому что с 1995 года, когда впервые у нас появились такие «трехлетки»-судьи, с 1995-го до 2009 года прошло 14 лет, пока этот срок был отменен.
Этому предшествовали различные обсуждения, но 14 лет судейский корпус пополнялся новыми судьями — «трехлетками». Три года их учили дисциплине, и они, как хорошие ученики, выучили это.
Здесь был мощный стимул. Какой? Если судья в советское время был беднейшим из всех возможных чиновников, — понимаете, беднейшим! — то здесь появились материальные стимулы к тому, чтобы стремиться к сохранению судейской должности. Конечно, и нагрузки были большие, и отрицательные стимулы к тому, чтобы выбирать для себя судейскую стезю. Но все-таки был обеспечен хороший материальный достаток, существенно повышены заработные платы судьям. Судья, пришедший на судейскую скамью, хотел остаться, поэтому все три года он служил. А дальше порядок назначения судей тоже не способствовал тому, чтобы он служил так, чтобы быть рекомендованным далее для пожизненного назначения.
К сожалению, российская судебная система не избавилась и от такой бюрократической вертикали.
В российской правовой системе была принята модель пожизненного назначения, которая заключалась в том, что судья назначался на должность до естественного ухода из жизни или до ухода в отставку по собственному желанию, — если только он по упречным основаниям не лишался статуса.
И этот порядок был изменен дважды. Чем? Первый раз он был изменен, когда были введены правила о том, что судья назначается на должность только на три года, а через три года он должен получить следующее назначение на пожизненный срок — или он будет лишен своего статуса. Причем это лишение не требовало никаких аргументов, а обычно мотивировалось в документах судьи очень простым способом: полномочия судьи прекращены в связи с истечением срока, на который он был назначен. Если он назначался на три года, ясно, что судьи, впервые получившие такую судейскую должность, через три года могли лишиться дальнейшей перспективы в судейской карьере. И ясно, что это сформировало действующий судейский корпус. Потому что с 1995 года, когда впервые у нас появились такие «трехлетки»-судьи, с 1995-го до 2009 года прошло 14 лет, пока этот срок был отменен.
Этому предшествовали различные обсуждения, но 14 лет судейский корпус пополнялся новыми судьями — «трехлетками». Три года их учили дисциплине, и они, как хорошие ученики, выучили это.
Здесь был мощный стимул. Какой? Если судья в советское время был беднейшим из всех возможных чиновников, — понимаете, беднейшим! — то здесь появились материальные стимулы к тому, чтобы стремиться к сохранению судейской должности. Конечно, и нагрузки были большие, и отрицательные стимулы к тому, чтобы выбирать для себя судейскую стезю. Но все-таки был обеспечен хороший материальный достаток, существенно повышены заработные платы судьям. Судья, пришедший на судейскую скамью, хотел остаться, поэтому все три года он служил. А дальше порядок назначения судей тоже не способствовал тому, чтобы он служил так, чтобы быть рекомендованным далее для пожизненного назначения.
К сожалению, российская судебная система не избавилась и от такой бюрократической вертикали.
Есть разный опыт в разных странах. Я знаю некоторые негативные отзывы о судейских начальниках в Германии, хотя в Германии много боролись с этим. В общем-то, уровень правовой культуры позволяет не обращать внимания на особенности положения председателя суда как менеджера, как управляющего в суде.
В России не было такой закалки в области правовой культуры. Появился начальник. Чем он отличался? Начальник назначался всегда без ограничения срока полномочий. Председатели судов до 1996 года получали не только полномочия судьи до, так сказать, окончания своего жизненного пути, но и полномочия председателя. То есть понятия «пенсионный возраст», предельный возраст, по достижении которого судья должен уйти в отставку, не было. И вот появились такие небожители, которые в качестве начальника, в том числе и над судьями -«трехлетками», могли очень многое.
Председатель обладает широчайшими полномочиями. И со второго этапа, который я обозначила как контрреформу, эти председательские функции в судах, то есть значение судейской бюрократии существенно возросло.
Что делают председатели в судах? Очень многое. Во-первых, они объявляют о вакансиях в их суде на судейские должности, являются инициаторами, организаторами конкурса для занятия судейских должностей. Во-вторых, они организуют деятельность органов судейского сообщества, которые должны провести экзамены.
Вообще-то это независимая экзаменационная комиссия. Формально она не входит в структуру судебных органов и не подчинена председателю. В действительности эта связь очень крепкая, и можно это понять, потому что экзаменационные комиссии, органы судейского сообщества и квалификационные комиссии, которые должны дать прошедшему экзамен рекомендацию на судебную должность, работают на уровне региона.
Вот есть областной суд, краевой суд, суд республики, и председатели этих судов организуют деятельность этих комиссий. Когда у органов судейского сообщества спрашиваешь: «Ну, как вы работаете?», они говорят: «Ой, нам так замечательно работается, нам председатель во всем помогает».
Те, кто имел какие-то основания иначе планировать организацию действия судейского сообщества, немного вздрагивают при этих словах, но потом начинают выяснять, почему сложилась такая практика. У председателя суда есть какой-то организационный ресурс, есть помещение, какая-то техника, он может выделить сотрудников, которые помогают органам сообщества в какой-то технической работе. Более того, в квалификационной коллегии судей как органа сообщества по международному стандарту положено, чтобы в него входило не менее 50% судей, а остальные могут быть другие, выделяемые гражданским обществом. Российская Федерация впереди планеты всей. В органы судейского сообщества у нас от судей входит гораздо больше, чем половина состава коллегий, — в этих органах может быть до двух третей судей. Представляете, какое самостоятельное судейское сообщество? Ну, а эта оставшаяся треть — представители научной общественности, университетской общественности, практиков-юристов, всего 21 член квалификационной коллегии, которая отбирает будущих судей.
Из этих 21 членов один представляет президента Российской Федерации, поскольку назначение на должность судьи — это прерогатива президента Российской Федерации, высшего должностного лица. И это всегда рассматривается как довольно справедливая гарантия по защите от другого властного влияния, на республиканском уровне. Но на самом деле региональный председатель суда значит в этом процессе назначения очень много. И только семь человек — это независимые представители общественности: иногда юристы, иногда практики, иногда вузовские преподаватели. А далее, когда квалификационная коллегия судей рекомендует на должность судьи какого-то кандидата, то этому, естественно, предшествует определенная проверка, называемая в российской практике «мандатной» — проверка всего, что характеризует судью по документам всей его жизни.
Здесь начинается новый этап формирования уже не общего для Европы стандарта по отношению к подбору судейских кадров. Возникает совершенно уникальный стандарт. Социологические исследования показали, что квалификационные коллегии не рекомендуют на должности судей представителей одной из юридических профессий. Как вы думаете, кого? Хоть одно предположение можно сделать? Адвокатов!
В России не было такой закалки в области правовой культуры. Появился начальник. Чем он отличался? Начальник назначался всегда без ограничения срока полномочий. Председатели судов до 1996 года получали не только полномочия судьи до, так сказать, окончания своего жизненного пути, но и полномочия председателя. То есть понятия «пенсионный возраст», предельный возраст, по достижении которого судья должен уйти в отставку, не было. И вот появились такие небожители, которые в качестве начальника, в том числе и над судьями -«трехлетками», могли очень многое.
Председатель обладает широчайшими полномочиями. И со второго этапа, который я обозначила как контрреформу, эти председательские функции в судах, то есть значение судейской бюрократии существенно возросло.
Что делают председатели в судах? Очень многое. Во-первых, они объявляют о вакансиях в их суде на судейские должности, являются инициаторами, организаторами конкурса для занятия судейских должностей. Во-вторых, они организуют деятельность органов судейского сообщества, которые должны провести экзамены.
Вообще-то это независимая экзаменационная комиссия. Формально она не входит в структуру судебных органов и не подчинена председателю. В действительности эта связь очень крепкая, и можно это понять, потому что экзаменационные комиссии, органы судейского сообщества и квалификационные комиссии, которые должны дать прошедшему экзамен рекомендацию на судебную должность, работают на уровне региона.
Вот есть областной суд, краевой суд, суд республики, и председатели этих судов организуют деятельность этих комиссий. Когда у органов судейского сообщества спрашиваешь: «Ну, как вы работаете?», они говорят: «Ой, нам так замечательно работается, нам председатель во всем помогает».
Те, кто имел какие-то основания иначе планировать организацию действия судейского сообщества, немного вздрагивают при этих словах, но потом начинают выяснять, почему сложилась такая практика. У председателя суда есть какой-то организационный ресурс, есть помещение, какая-то техника, он может выделить сотрудников, которые помогают органам сообщества в какой-то технической работе. Более того, в квалификационной коллегии судей как органа сообщества по международному стандарту положено, чтобы в него входило не менее 50% судей, а остальные могут быть другие, выделяемые гражданским обществом. Российская Федерация впереди планеты всей. В органы судейского сообщества у нас от судей входит гораздо больше, чем половина состава коллегий, — в этих органах может быть до двух третей судей. Представляете, какое самостоятельное судейское сообщество? Ну, а эта оставшаяся треть — представители научной общественности, университетской общественности, практиков-юристов, всего 21 член квалификационной коллегии, которая отбирает будущих судей.
Из этих 21 членов один представляет президента Российской Федерации, поскольку назначение на должность судьи — это прерогатива президента Российской Федерации, высшего должностного лица. И это всегда рассматривается как довольно справедливая гарантия по защите от другого властного влияния, на республиканском уровне. Но на самом деле региональный председатель суда значит в этом процессе назначения очень много. И только семь человек — это независимые представители общественности: иногда юристы, иногда практики, иногда вузовские преподаватели. А далее, когда квалификационная коллегия судей рекомендует на должность судьи какого-то кандидата, то этому, естественно, предшествует определенная проверка, называемая в российской практике «мандатной» — проверка всего, что характеризует судью по документам всей его жизни.
Здесь начинается новый этап формирования уже не общего для Европы стандарта по отношению к подбору судейских кадров. Возникает совершенно уникальный стандарт. Социологические исследования показали, что квалификационные коллегии не рекомендуют на должности судей представителей одной из юридических профессий. Как вы думаете, кого? Хоть одно предположение можно сделать? Адвокатов!
Но больше всего и с громадной радостью — и их, таких рекомендованных, оказывается до 30% судейского корпуса — бывших работников аппарата судов. Помощники, секретари, делопроизводители, советники судьи, те, которые имеют исключительно односторонний юридический стаж после вузовской скамьи, и только в аппарате суда.
Представляете, какие это знатоки аппаратной деятельности? Можно ли считать, что человек, который имеет только такой вид юридической практики, обеспечит независимую позицию? Нельзя!
Но и этого мало. Председатель суда, получив положительное решение органов судейского сообщества о рекомендации на судейскую должность, может с ним не согласиться. Я всегда очень сердилась в ответ на такое положение, которое кто-то защищал. Я всегда говорю: «Разве председатель суда — работодатель?» По сути, работодатель — судебная система. Значит, орган сообщества может такие решения принимать. А при чем здесь председатель суда? Оказывается, нет. Он подбирает себе тех, кто ему удобен.
Правда, я посмотрела некоторую практику в Норвегии и Голландии. У них есть такая позиция, когда председатель суда, имеющий вакансию, ставит перед органами, проверяющими будущих кандидатов, определенную задачку. Он говорит: «Мне нужны специалисты в области такого-то права», допустим, трудового или в области права социального обеспечения. И комиссии это учитывают, когда рекомендуют ему того или иного кандидата.
А наш председатель просто говорит: «Нет, я не согласен с этой рекомендацией». И он может вернуть эту рекомендацию органу судейского сообщества. Орган судейского сообщества может проявить самостоятельность и проголосовать за кандидата второй раз. А почему он должен проголосовать за кандидата второй раз? Потому что дальнейшие движение кандидатуры не будет иметь место, если председатель суда не представит эту кандидатуру тем, кто назначает судью. А он должен представить на две ступени. Первая ступень — это председатель того суда, куда назначается судья, где есть вакансия. Он должен присоединиться к положительному заключению судейского сообщества по кандидатуре и представить материалы на него — куда бы вы думали? Нет, не председателю Верховного суда. В российской судебной системе ни один судья не может быть назначен на свою должность без того, чтобы он не был одобрен — непонятно по каким качествам, это я вам скажу точно, — председателем высшего суда России.
Тут встает много вопросов. А хватает ли времени у этого председателя со всем познакомиться? Может быть, нет. Тогда он, наверное, должен делегировать кому-то эти свои полномочия, посмотреть, годятся ли в его судебную систему такие-то и такие-то судьи, работающие под его началом. И это опять плохо, потому что тогда работает субъективный критерий. Тогда работает оценка судейского чиновника, но даже более низкого уровня, чем председатель Верховного суда. Ясно, что здесь сколько угодно возможны коррупционные схемы.
Приведу вам один факт. В России проверяли, как соблюдаются гарантии независимого статуса судьи. И генеральный секретарь по правам человека от ООН приехал готовить доклад о состоянии независимости судей Российской Федерации. Подготовил этот доклад, такой толстый и хороший документ, и этот доклад был представлен, естественно, всем российском ведомствам — как мы их называем, правоохранительным. По-моему, они нигде в мире такого названия не имеют.
Кто это у нас охрану права осуществляет? Прокуратура, полиция, ФСБ, органы наркоконтроля, органы налоговой инспекции — все правоохранительные органы, — Министерство юстиции, Следственный комитет. Все эти органы получили доклад представителя ООН о состоянии статуса независимого судьи в Российской Федерации.
Представляете, какие это знатоки аппаратной деятельности? Можно ли считать, что человек, который имеет только такой вид юридической практики, обеспечит независимую позицию? Нельзя!
Но и этого мало. Председатель суда, получив положительное решение органов судейского сообщества о рекомендации на судейскую должность, может с ним не согласиться. Я всегда очень сердилась в ответ на такое положение, которое кто-то защищал. Я всегда говорю: «Разве председатель суда — работодатель?» По сути, работодатель — судебная система. Значит, орган сообщества может такие решения принимать. А при чем здесь председатель суда? Оказывается, нет. Он подбирает себе тех, кто ему удобен.
Правда, я посмотрела некоторую практику в Норвегии и Голландии. У них есть такая позиция, когда председатель суда, имеющий вакансию, ставит перед органами, проверяющими будущих кандидатов, определенную задачку. Он говорит: «Мне нужны специалисты в области такого-то права», допустим, трудового или в области права социального обеспечения. И комиссии это учитывают, когда рекомендуют ему того или иного кандидата.
А наш председатель просто говорит: «Нет, я не согласен с этой рекомендацией». И он может вернуть эту рекомендацию органу судейского сообщества. Орган судейского сообщества может проявить самостоятельность и проголосовать за кандидата второй раз. А почему он должен проголосовать за кандидата второй раз? Потому что дальнейшие движение кандидатуры не будет иметь место, если председатель суда не представит эту кандидатуру тем, кто назначает судью. А он должен представить на две ступени. Первая ступень — это председатель того суда, куда назначается судья, где есть вакансия. Он должен присоединиться к положительному заключению судейского сообщества по кандидатуре и представить материалы на него — куда бы вы думали? Нет, не председателю Верховного суда. В российской судебной системе ни один судья не может быть назначен на свою должность без того, чтобы он не был одобрен — непонятно по каким качествам, это я вам скажу точно, — председателем высшего суда России.
Тут встает много вопросов. А хватает ли времени у этого председателя со всем познакомиться? Может быть, нет. Тогда он, наверное, должен делегировать кому-то эти свои полномочия, посмотреть, годятся ли в его судебную систему такие-то и такие-то судьи, работающие под его началом. И это опять плохо, потому что тогда работает субъективный критерий. Тогда работает оценка судейского чиновника, но даже более низкого уровня, чем председатель Верховного суда. Ясно, что здесь сколько угодно возможны коррупционные схемы.
Приведу вам один факт. В России проверяли, как соблюдаются гарантии независимого статуса судьи. И генеральный секретарь по правам человека от ООН приехал готовить доклад о состоянии независимости судей Российской Федерации. Подготовил этот доклад, такой толстый и хороший документ, и этот доклад был представлен, естественно, всем российском ведомствам — как мы их называем, правоохранительным. По-моему, они нигде в мире такого названия не имеют.
Кто это у нас охрану права осуществляет? Прокуратура, полиция, ФСБ, органы наркоконтроля, органы налоговой инспекции — все правоохранительные органы, — Министерство юстиции, Следственный комитет. Все эти органы получили доклад представителя ООН о состоянии статуса независимого судьи в Российской Федерации.
За подписью генерального прокурора! Значит, надо меры принимать, ведь правда же? А уже 2005 год на дворе, и уже после контрреформы 2000 и 2001 годов пошли изменения в статусе, благодаря которым этот дефект формирования судейского корпуса по принципу клановости и протекционизма мог только усилиться.
А что было введено? Представьте себе, судейский корпус, весь назначенный пожизненно, лишается этой своей привилегии по закону, потому что принимается закон, что судья теперь может служить, — что на самом деле возможно, — только до достижения им 65 лет. А раньше было — до естественного ухода из жизни.
А что это означает для действующего корпуса страны? Вот как бы вы предположили? Это на него распространяется или будет относиться только к тем, кто будет назначаться на основании этого нового порядка с 65 годами как границы карьеры судьи? В переходных положениях было написано, что это распространяется на действующий судейский корпус.
См.: https://openrussia.org/post/view/16953
А что было введено? Представьте себе, судейский корпус, весь назначенный пожизненно, лишается этой своей привилегии по закону, потому что принимается закон, что судья теперь может служить, — что на самом деле возможно, — только до достижения им 65 лет. А раньше было — до естественного ухода из жизни.
А что это означает для действующего корпуса страны? Вот как бы вы предположили? Это на него распространяется или будет относиться только к тем, кто будет назначаться на основании этого нового порядка с 65 годами как границы карьеры судьи? В переходных положениях было написано, что это распространяется на действующий судейский корпус.
См.: https://openrussia.org/post/view/16953
